La creación de la AUH hace una década implicó un cambio de paradigma, el de la protección ampliada en políticas sociales a la infancia, que se diferenció del paradigma de la protección restringida de los 90 y del actual paradigma del asistencialismo extendido que se configura desde fines de 2015. Una primera definición que podemos dar, entonces, es que a lo largo de la historia reciente de nuestro país hemos visto no una sino varias políticas sociales de infancia, y que las mismas se han diferenciado respecto a la consideración de “lo justo” en cada etapa. Ello supone, ni más ni menos, disputas distributivas concretas con cristalizaciones que van dejando cierta “huella” institucional en el Estado de la cual luego se desprenden las políticas públicas.
Con su creación en 2009, efectivamente, se sentó un cambio del patrón de distribución institucional en la infancia porque se estableció una garantía de ingreso en el marco de la seguridad social de Argentina y no como plan asistencial aislado. La AUH no es un programa de transferencia condicionado más, sino que asumió un esquema híbrido entre asistencia y seguridad social. El cambio hacía eje en el trabajo decente como vertebrador de integración social y en la apertura de prestaciones históricamente sectoriales y para unos pocos.
Múltiples políticas a favor de la infancia y adolescencia se pusieron en marcha por los 2000. Se destacan la sanción de la nueva ley de protección y promoción de los derechos del niño sancionada en el año 2005 y la derogación de la ley de patronato vigente desde 1919; la reforma del Código Penal que sanciona con prisión a quien explote laboralmente a un chico; el casamiento entre personas del mismo sexo; la creación del programa Conectar Igualdad, que introdujo el tema de alfabetización digital a las escuelas; la ampliación del calendario de vacunación, constituyéndose en el más amplio del mundo y la creación del Progresar para la finalización de estudios de los jóvenes, entre otras tantas iniciativas.
Hasta la asunción de Cambiemos, la AUH fue recibiendo mejoras continuas de su cobertura (en 1997 la cobertura de asignaciones familiares era del 35% del total de niños/as de Argentina y para fin de 2015 llegó al 75,5% o el 89% de los que habilita la normativa a cobrar, según la Encuesta de Protección y Seguridad Social 2015), así como en la actualización del monto (siempre actualizó por encima de la inflación) y en articulaciones con otras políticas. Persistían desafíos asociados a la penalización y la falta de cobertura de un 10% de niños/as, que precisamente eran quienes presentaban situaciones más complejas y críticas.
¿Qué cambió a partir de 2016? Hoy asistimos a la configuración de un patrón de distribución institucional más desigual en la infancia y que golpeó de frente a las mujeres. La desmejora social de los últimos tiempos tiene género y edad. La pobreza aumentó y comprende a casi la mitad de los niños y las niñas del país.
La desocupación alcanzó en 2019 al 10,1% de los trabajadores y se duplica entre las mujeres jóvenes de 14 a 24 años. En este contexto, las mujeres han sido, como siempre ante cada crisis, las primeras en salir a la calle a sostener los ingresos familiares y darse estrategias de compras de alimentos con mayoristas, buscando precios e intentando conseguir trabajos en situaciones de ostensible precariedad.
Lejos de mejorarse, y más allá de la universalización declamada por Cambiemos, la AUH se esmeriló. Se impuso un nuevo paradigma del asistencialismo extendido en las políticas sociales a la infancia, que afecta a todo el sistema de políticas públicas, tornándolas más regresivas.
Como es sabido, la continuidad de una política no implica que la misma persista sin cambios. Tanto en la AUH como en las jubilaciones o los derechos laborales se han reforzado rasgos asistenciales.
Los destinatarios de la AUH están empobrecidos y endeudados. Se realizó un cambio de la fórmula de cálculo de la actualización de las jubilaciones, asignaciones y AUH que ha conducido a que pierdan su poder adquisitivo frente a una inflación que supera el 60% interanual, y que a octubre de 2019 llega al 75% en lácteos y 85% en medicamentos, por tomar dos ejemplos de bienes esenciales para el cuidado de la infancia.
Los usos de las tecnologías, que deberían ser para mejorar la gestión, se incorporaron conforme a una visión de justicia distributiva que penaliza y vulnera derechos, desnudando una sensibilidad social ausente. El sistema CUNA implementado en septiembre para unificar los pagos de las asignaciones familiares y AUH dejó sin cobrar por un mes a miles de destinatarios porque retrasaron pagos e hicieron cambios de bocas de expendio. Lo propio con las pensiones por discapacidad, cuando se les requirió a los beneficiarios certificado médico online, ignorando las limitaciones y las enormes brechas digitales que se verifican para las personas en dicha condición.
Las ampliaciones de coberturas bajo la gestión de Cambiemos han sido regresivas y marginales. Incluso, entre 2016 y 2019 345 mil familias dejaron de percibir la Asignación Familiar por la destrucción del empleo formal. Lo poco que se amplió fue la extensión a los monotributistas (382 mil, sin llegar a los 500 mil prometidos). Considerando tanto la Asignación Familiar como la AUH, muy lejos de la universalización declamada, en este período apenas se sumaron 543 mil (un incremento de 6%), pasando de 8,3 millones a 8,8 millones de niños/as. Este aumento se explica básicamente por la incorporación de los monotributistas y la AUH.
La nueva gestión de gobierno en 2020 debería avanzar en efectuar mejoras en la AUH en torno a los ejes que fueron afectados fuertemente en estos años: la cobertura, la suficiencia de la prestación, la amplitud de las intervenciones (salud, educación), la distribución de funciones -que implica saber quién se hace cargo de qué- y atender a la sostenibilidad política y financiera de todas estas iniciativas.
Para ello, sería deseable una nueva distribución estatal más justa en la infancia sobre la base de cuatro puntos básicos:
1) Un único sistema de asignaciones a la niñez, que transforme la estratificación y discriminación presentes en las políticas a la infancia, entre los pobres y el resto, y que incluya a todos y todas dando cumplimiento a la función esencial de la política social, que es la integración social.
2) Una extensión de cobertura a toda la población de hasta 17 años sin importar la condición laboral de los padres y con una reforma impositiva que garantice financiamiento y progresividad.
3) Una readecuación de la estructura del Estado a las nuevas prioridades de agenda de políticas. No parece posible que Argentina continúe prescindiendo de un Ministerio de Trabajo, cartera bajo la cual debería ser recolocada la ANSES. Además, el sostenimiento político de las políticas es central. Debería constituirse una mesa tripartita y generarse dispositivos institucionales de construcción participativa de nuevas políticas sociales de infancia y juventud. Ejemplo: una Ley de las Derechos de las Juventudes. Argentina aún no cuenta con una legislación de este tipo.
4) Una reforma fiscal progresiva que sea sostenedora de estas políticas, para no dejarlas a la vera de cualquier intento de ajuste fiscal futuro.
Roxana Mazzola
Doctoranda en Ciencias Sociales (UBA), magíster en Administración y Política Públicas (Universidad de San Andrés) y politóloga (UBA). Coordinadora Académica del Diploma de Posgrado de Desigualdades y Políticas Públicas de FLACSO. Contacto: desigualdades@flacso.org.ar.